Apelação/Remessa Necessária Nº 5062482-21.2023.4.02.5101/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: MICHELE PATROCINIO VARGAS SANT ANNA DOS SANTOS (IMPETRANTE)
ADVOGADO(A): ADRIANA NOGUEIRA DE ARAUJO (OAB RJ232514)
INTERESSADO: GERENTE EXECUTIVO - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - RIO DE JANEIRO (IMPETRADO)
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto pelo INSS () contra a sentença que julgou procedente o pedido autoral () e concedeu a segurança, a fim de compelir a autoridade impetrada a analisar e concluir o requerimento administrativo do impetrante, formulado desde 21/03/2023 (protocolo nº 1974369773), para obter “Revisão Administrativa de Benefício por Incapacidade”, no prazo de 20 dias, contados da intimação da sentença, sob pena de aplicação de multa diária, fixada em R$ 100,00, devendo comprovar nos autos, no mesmo prazo, o cumprimento da presente decisão.
Em suas razões de recurso, afirma o INSS que a fixação de astreintes, resistência ao cumprimento da determinação judicial, é exorbitante e desproporcional.
Entende que "Não haveria qualquer necessidade de fixação de multa de pronto, já que, apesar das dificuldades estruturais, o INSS vem atendendo as determinações judiciais em prazo razoável. Somente a recalcitrância poderia justificar a imposição de multa diária", motivo pelo qual deve ser afastada a incidência da multa diária.
Subsidiariamente, requer: a) o deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado (não atentando-se a eventuais exigências e necessidade de diligências/averiguações na instrução processual administrativa) e com violação da preferência àqueles que agendaram previamente seus requerimentos; b) a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado; c) seja provido o presente para reformar a sentença aqui atacada, de sorte a impedir que o impetrante tenha seu requerimento administrativo analisado em detrimento de outros ("fura-fila").
Contrarrazões apresentadas ().
É o relatório. Passo ao voto.
VOTO
Conheço da apelação e da remessa necessária, nos termos do artigo 14, §1º, da Lei n.º 12.016/2009, uma vez presentes os requisitos de admissibilidade.
Conforme relatado trata-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto pelo INSS em face da sentença que julgou procedente o pedido autoral e concedeu a segurança para compelir a autoridade impetrada a analisar e concluir o requerimento administrativo do impetrante, formulado desde 21/03/2023 (protocolo nº 1974369773), para obter “Revisão Administrativa de Benefício por Incapacidade”, no prazo de 20 dias, contados da intimação da sentença, sob pena de aplicação de multa diária, fixada em R$ 100,00, devendo comprovar nos autos, no mesmo prazo, o cumprimento da presente decisão.
Nas razões de recurso, o INSS afirma que a fixação de astreintes, resistência ao cumprimento da determinação judicial, é exorbitante e desproporcional.
Entende que "Não haveria qualquer necessidade de fixação de multa de pronto, já que, apesar das dificuldades estruturais, o INSS vem atendendo as determinações judiciais em prazo razoável. Somente a recalcitrância poderia justificar a imposição de multa diária", motivo pelo qual deve ser afastada a incidência da multa diária.
Subsidiariamente, requer a) o deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado (não atentando-se a eventuais exigências e necessidade de diligências/averiguações na instrução processual administrativa) e com violação da preferência àqueles que agendaram previamente seus requerimentos; b) a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado; c) seja provido o presente para reformar a sentença aqui atacada, de sorte a impedir que o impetrante tenha seu requerimento administrativo analisado em detrimento de outros ("fura-fila").
Cumpre previamente consignar que o mandado de segurança é ação constitucional prevista no art. 5º inciso LXIX, da Constituição Federal e disciplinada atualmente pela Lei 12.016/2009.
O inciso LXIX do art. 5º da Constituição enuncia que: "Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público".
Já o art. 1º da Lei 12.016/2009, de modo semelhante, dispõe que: “Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus , sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte da autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções que exerça”.
Deflui de tais preceitos, como aliás preconizam doutrina e jurisprudência, que a ação mandamental se presta a proteger direito líquido e certo cujos fatos sejam incontroversos mediante provas pré-constituídas, documentalmente aferíveis e sem a necessidade de dilação comprobatória. Nesse sentido:
“PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCESSÃO DE AUXÍLIO-DOENÇA. PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. PERÍCIA MÉDICA JUDICIAL NECESSIDADE.
1. O mandado de segurança se destina à defesa de direito líquido e certo, comprovado de plano, não sendo admissíveis, por si sós, como meio de comprovar o estado de saúde do segurado, informativos processuais referentes a carga de processos judiciais.
2. No presente caso, em que se pleiteia a concessão de auxílio-doença, a realização de perícia médica judicial é procedimento indispensável para o deslinde da questão, demandando dilação probatória, incabível no rito mandamental. Precedentes deste Tribunal. Apelação não provida” (TRF2, AMS 20053800452122, Primeira Turma Especializada, DJ de 21/07/2009, p. 45).
A Carta Política de 1988, em diversos artigos, garante ao impetrante a eficiência e a razoável duração do processo. Deve a Administração apreciar os requerimentos que lhe são formulados, em tempo razoável, podendo deferir ou indeferir o pleito. O que não pode ocorrer é a demora sem justificativa, o que fere o princípio da eficiência da Administração Pública, insculpido no artigo 37, da Constituição.
No mais, a Lei nº 9.784/99 que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.”
Assim, a norma contida no art. 49 da Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo de 30 (trinta) dias para que haja uma decisão, salvo justificada prorrogação, por igual período.
Não há dúvidas de que, por força dos princípios da eficiência e razoabilidade plasmados no art. 37, bem como da garantia constitucional prevista no art. 5º, LXXVIII, ambos da Constituição da República/1988, densificada na Lei nº 9.784/1999, todos têm direito à apreciação dos pleitos apresentados à Administração Pública em prazo razoável.
Importante registrar, ainda, que o descumprimento da ordem judicial é uma grave ofensa à estrutura judiciária, tipificada, inclusive, como crime de desobediência pelo art. 330 do CP, como se vê do artigo 26 da Lei n.º 12.016/2009.
No mais, ainda que a inércia não seja decorrente da omissão voluntária dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais do serviço público, caberia exclusivamente ao Poder Público (INSS) sanar a falha do serviço ou, de outro lado, suportar os ônus advindos da sua ineficiência.
A falta de estrutura e o excesso de pedidos pendentes de análise não podem ser elementos que justifiquem juridicamente que o INSS deixe de desempenhar suas atividades conforme determinado pela legislação previdenciária. O princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração em face do direito líquido e certo do impetrante, especialmente quando derivadas de um longo processo de falta de organização administrativa e orçamentária adequadas.
Além disso, é evidente que a concessão da ordem requerida pela parte impetrante não viola o mandamento constitucional da isonomia, na medida em que o prazo concedido ao INSS para analisar os pedidos dos segurados foi estabelecido por normas jurídicas objetivas, razão pela qual o provimento judicial visa sanar a ilegalidade decorrente do descumprimento desse prazo.
Sobre a questão, veja-se o seguinte julgado:
“PREVIDENCIÁRIO- MANDADO DE SEGURANÇA- REMESSA NECESSÁRIA- CONCESSÃO DE APOSENTADORIA POR IDADE- MORA ADMINISTRATIVA- SEGURANÇA MANTIDA.
I- Trata-se de remessa necessária em face de sentença que concedeu a segurança para determinar que o impetrado proceda a implantação da aposentadoria por idade da impetrante.
II- A impetrante requereu a concessão do benefício de aposentadoria por idade, que foi deferido por recurso administrativo pelo Conselho de Recursos da Previdência Social, mas não foi implementado.
III- A Administração deve observar o princípio da razoável duração do processo, assegurado no art. 5º, LXXVIII, bem como o princípio da eficiência e os prazos estabelecidos na Lei nº 9.784/1999.
IV- Remessa necessária desprovida. (5077512-04.2020.4.02.5101 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Desembargador Federal MARCELLO FERREIRA DE SOUZA GRANADO, data de disponibilização 10/05/2021)."
DO CASO CONCRETO
A sentença foi prolatada em 10/12/2023 e determinou que a autoridade coatora analise e decida sobre o requerimento administrativo do impetrante, apresentado em 21/03/2023, no prazo de 20 dias, contados da ciência da sentença, sob pena de multa diária de R$ 100,00.
Nesse sentido, torna-se imprescindível o julgamento do mérito para definição do direito postulado, restando demonstrada a necessidade de obter a prestação jurisdicional, sendo a via mandamental meio adequado para obter tal provimento.
Com efeito, não subsistindo dúvidas quanto ao lapso temporal consumado entre a data de entrada do requerimento administrativo (21/03/2023) e a propositura do mandado de segurança (28/05/2023), evidencia-se a mora administrativa em desacordo com as prescrições legais atinentes à eficiência e duração razoável do processo.
Não há violação ao princípio da separação de poderes, dado que o exercício da função jurisdicional não interfere na apreciação do mérito administrativo, mas apenas é a expressão do exercício útil do direito de ação pelo administrado, exercício este que também se convola em garantia também de estirpe constitucional.
É direito líquido e certo da parte ver seu pedido administrativo devidamente apreciado em prazo razoável, independentemente do conteúdo da resposta dada pela Administração Pública. Nesse aspecto, o Superior Tribunal de Justiça consolidou o entendimento de que o princípio da reserva do possível não pode ser invocado para afastar a obrigação da Administração Pública em face do direito líquido e certo do impetrante (1ª Seção, MS 17.716/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, DJe 14.04.2014).
DA FIXAÇÃO DE ASTREINTES
A aplicação de astreintes pelo descumprimento de obrigação encontra previsão nos art. 536 e 537, § 1º do CPC/2015, sendo seu valor fixado com base em critério predominantemente subjetivo, que deve levar em consideração a particularidade de cada caso.
Não há nenhum impedimento em aplicá-la em face da Fazenda Pública, servindo como meio de forçá-la ao adimplemento da obrigação de fazer no prazo estipulado. Precedentes do STJ: ( AgRg nos EDcl no AREsp 161.949/PB, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/08/2012, DJe 24/08/2012; (TRF-2ª Região; APELRE 200551010219968, Desembargador Federal Jose Antonio Lisboa Neiva; Sétima Turma Especializada; E-DJF2R de 08/06/2011); (TRF-2ª Região; AG 201002010162654; Des. Fed. Aluisio Gonçalves de Castro Mendes; Primeira Turma Especializada, E-DJF2R de 01/02/2011).
Todavia, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende que a multa prevista nos dispositivos citados, pode ser revista, de ofício ou a requerimento da parte, em qualquer momento, até mesmo após o trânsito em julgado da decisão, em sede de execução, quando se verificar que foi estabelecida fora dos parâmetros da razoabilidade ou quando se tornar exorbitante, podendo gerar enriquecimento indevido. Nesse sentido, confira-se os precedentes abaixo colacionados:
"(...) O legislador concedeu ao juiz a prerrogativa de impor multa diária ao réu com vista a assegurar o adimplemento da obrigação de fazer (art. 461, caput, do CPC), bem como permitiu que o magistrado afaste ou altere, de ofício ou a requerimento da parte, o seu valor quando se tornar insuficiente ou excessiva, mesmo depois de transitada em julgado a sentença, não se observando a preclusão ou a coisa julgada, de modo a preservar a essência do instituto e a própria lógica da efetividade processual (art. 461, § 6º, do CPC). 2. Ante o inadimplemento da dívida, o credor requereu o pagamento do valor das astreintes, no valor de R$ 443.785,75 (quatrocentos e quarenta e três mil, setecentos e oitenta e cinco reais e setenta e cinco centavos). Tendo em vista a evidente desproporção do quantum executado, o Tribunal a quo, em sede de agravo de instrumento, reduziu o valor da multa para o valor da condenação por danos materiais e morais com as devidas atualizações, aproximadamente R$ 51.917,68 (cinquenta e um mil, novecentos e dezessete reais e sessenta e oito centavos).
3. Certo é que o valor estabelecido a título de astreintes não pode gerar um enriquecimento sem causa do acionante, agora exequente, razão pela qual impositiva era a sua redução, tarefa que pode perfeitamente ser realizada durante a fase de execução das astreintes, com base no disposto no art. 461, §6º, do CPC, consoante entendimento consolidado nesta Corte Superior. 4.Agravo Regimental desprovido." (STJ; AgRg; Aresp-787.425; proc. nº 2015/0235115-8; Rel. Ministra Maria Isabel Gallotti; julgado em 15/03/2016); (STJ; AgRg no AREsp 195.303⁄SP, Rel. Ministro Marco Buzzi, Quarta Turma; DJe de 12/06/2013); (AgRg no Ag 1.257.122⁄SP, Rel. Ministro Aldir Passarinho Junior, Quarta turma; Dje de 17/09/2010).
Anote-se que a cominação de multa é procedimento que tem amparo nos princípios constitucionais da efetividade e da duração razoável do processo, consistindo num mecanismo de concretização e eficácia do comando judicial, sendo desnecessário aguardar o descumprimento da ordem, para que só então seja imposta. Além disso, a sua aplicação não configuraria uma medida reparatória ou compensatória, mas, sim, coercitiva, com o intuito único de fomentar o cumprimento da ordem. Não havendo, pois, que se falar em presunção de descumprimento ou de recalcitrância ou, mesmo, em banalização do instrumento de coerção, valendo lembrar que “a exigibilidade da multa aplicada é a exceção, que somente se torna impositiva na hipótese de recalcitrância da parte, de modo que para nela não incidir basta que se dê fiel cumprimento à ordem judicial”. (REsp 1736832/SC, Rel. Ministro RICARDO VILLAS BÔAS CUEVA, TERCEIRA TURMA, julgado em 26/02/2019, DJe 06/03/2019).
No caso em exame, verifica-se que o magistrado fixou o prazo de 20 (vinte) dias, para cumprimento da obrigação de fazer, ou seja, analisar requerimento do impetrante, a contar da ciência da prolação da sentença, devendo comprovar nos autos o resultado final do requerimento, sob pena de multa diária, no valor de R$ 100,00 (cem reais)
Sendo assim, considerando que não há notícia nos autos acerca do cumprimento da ordem judicial que determinou a obrigação de fazer, conclui-se que a manutenção da cominação de multa é devida, impondo-se manter os fundamentos da sentença.
Sem condenação às custas processuais e ao pagamento de honorários advocatícios, com base no disposto no artigo 25, da Lei nº 12.016/09 e nas Súmulas nº 512, do STF e nº 105, do STJ.
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER e NEGAR provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação, mantendo-se a sentença por seus próprios fundamentos.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20001846131v7 e do código CRC 134beff7.
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