Apelação Cível Nº 5047173-96.2019.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES
APELANTE: MAURO ANTONIO DE SIQUEIRA ALVARENGA (IMPETRANTE)
ADVOGADO: ANDRE JOSE CARVALHO DE OLIVEIRA (OAB RJ150356)
APELADO: Chefe da Agência - INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS - Rio de Janeiro (IMPETRADO)
APELADO: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
RELATÓRIO
Trata-se de mandado de segurança impetrado por MAURO ANTONIO DE SIQUEIRA ALVARENGA, com requerimento liminar, contra ato do GERENTE EXECUTIVO DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – RJ, para que seja determinado à autoridade coatora que proceda à análise do requerimento de aposentadoria por tempo de contribuição, no prazo legal, de forma fundamentada, justificando o motivo do deferimento ou do indeferimento.
O d. juiz a quo indeferiu a ordem, tomando por fundamento as seguintes premissas: 1) “Foi suscitada a preliminar de inadequação da via eleita pelo INSS. Rejeito a preliminar. Os argumentos relativos à não demonstração de instrução do requerimento administrativo no momento da impetração da segurança dizem respeito ao mérito do pedido. Desse modo, o mandado de segurança é o meio adequado para se assegurar o direito líquido e certo do impetrante em ter uma resposta tempestiva da autarquia, seja esta favorável ou não ao requerente”, 2) “O parâmetro legal a ser utilizado, em geral, é o dado pelo art. 49, da Lei n° 9.784/1999, o qual prevê que, concluída a instrução do processo, a Administração tem o dever de decidir em até 30 dias, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. Certo é que segurados que almejam a concessão ou revisão de um benefício previdenciário não podem ficar aguardando indefinidamente por um pronunciamento da autoridade administrativa, especialmente quando decorrido o prazo previsto em lei para obtenção de uma resposta da Administração”, 3) “Outrossim, o impetrante formulou requerimento de aposentadoria em abril de 2019 (não tão antigo quanto a grande maioria dos requerimentos que têm sido trazida ao Judiciário). É diante deste cenário que entendo ser imperiosa a denegação da segurança, por ausência de direito líquido e certo. Não se está aqui a defender a mora administrativa, mas apenas a evitar que a decisão judicial, ao implicar um "fura-fila" em um quadro de limitação do INSS, cause mais prejuízos aos demais segurados. É que os impactos gerados pela decisão nestes autos, ao determinar que o INSS profira célere decisão acerca do requerimento protocolado pelo impetrante, vão atingir todos aqueles segurados que estão aguardando o trâmite de seu procedimento há até mais tempo que o impetrante e que não buscaram - e muitos sequer têm recursos para buscar - o Judiciário, causando-lhes ainda mais atrasos”, 4) “Desta forma, ausente o direito líquido e certo do impetrante, impõe-se denegar a segurança” (fls. 77-79 dos autos eletrônicos).
Nas razões da apelação (fls. 88-95), o impetrante, ora apelante, sustenta em síntese, que: 1) “Primeiramente, é importante destacar que ao analisar o mérito do mandado de segurança impetrado, a sentença proferida reconhece que o parâmetro legal a ser utilizado é o dado pelo art. 49, da Lei n° 9.784/1999, o qual prevê que, concluída a instrução do processo, a Administração tem o dever de decidir em até 30 dias, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada”, 2) “Porém, mesmo reconhecendo que a autarquia impetrada viola o prazo legal e ultrapassa a duração razoável do processo, a sentença denegou a segurança pretendida por acolher os fundamentos apresentados pelo INSS de que estaria em dificuldade de atendimento ao grande volume de demandas judiciais pendentes de conclusão e estaria atuando em de forma diferenciada para resolver tais questões. Assim, mesmo que o mandado de segurança impetrado tenha como objeto a demora no trâmite de procedimento administrativo e não o cumprimento de decisão judicial, esta ação constitucional fora indeferida utilizando também o fundamento de que o requerimento do impetrante, ora apelante, não seria tão antigo quanto outros casos que são levados ao Judiciário. Desta forma, o mandado de segurança impetrado fora considerado uma forma de “furar a fila", afirmando-se que caso concedida a segurança, haveria o preterimento de outros contribuintes”, 3) “Porém, não se pode permitir que a falha estrutura da autarquia sirva de subterfúgio para justificar grave violação ao direito do impetrante em ter seu requerimento apreciado em tempo razoável, sendo inegável que a espera de quase de seis meses sem qualquer decisão sobre seu pedido supera qualquer juízo de ponderação que possa ser feito. Assim, ainda que o apelado se encontre atualmente com deficiência em sua estrutura funcional ante o alegado aumento de demanda, sua longa demora em realizar a análise do requerimento do apelante transfere a este o risco da administração, obrigando-o a aguardar ad aeternum a concessão de sua aposentadoria”, 4) “Ora, não se pode pretender que, em razão do fato de que muitos não podem socorrer-se do judiciário, que outros tantos não possam fazê-lo em razão disto”. Requer seja “concedida a segurança pretendida, a fim de que seja determinado ao INSS a análise e deferimento de seu requerimento relativo aposentadoria por tempo de contribuição”.
Em contrarrazões (fls. 108-87), o INSS sustenta, em síntese, inadequação da via eleita, devido à falta de liquidez e certeza do direito, ofensa ao princípio da isonomia e à ordem cronológica. Afirma que “embora possa haver prazo extrapolado na via administrativa, a autarquia deve TAMBÉM atender o administrado de forma CRONOLÓGICA, eis que ao processo administrativo federal também se aplica SUPLETIVAMENTE o CPC (art. 15 do CPC)”. Ao final pugna pelo desprovimento da apelação com a manutenção da sentença recorrida.
Parecer do Ministério Público (fl. 11, parte II, dos autos eletrônicos), opinando pela não intervenção do órgão por ausência de interesse público que a justifique.
É o relatório.
VOTO
I - A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa.
II - Embora a lei não fixe um prazo para a tramitação do procedimento administrativo, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução, o certo é que não se mostra razoável que a autoridade deixe de se manifestar definitivamente sobre o requerimento do administrado.
III – A atuação da Administração Pública deve se pautar, dentre outros, pelo princípio da eficiência, assim identificado com as ideias de prestabilidade, presteza e economicidade. Com base nessas premissas, “a Administração Pública deve atender o cidadão na exata medida da necessidade deste com agilidade, mediante adequada organização interna e ótimo aproveitamento dos recursos disponíveis" (COSTODIO FILHO, Ubirajara. A Emenda Constitucional 19/98 e o Princípio da Eficiência na Administração Pública. In: Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: Revista dos Tribunais, n. 27, p. 210-217, abr-jul. 1999, p. 214.).
Conforme relatado, trata-se de Mandado de Segurança impetrado por MAURO ANTONIO DE SIQUEIRA ALVARENGA contra ato praticado pelo GERENTE EXECUTIVO DO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – RJ, para que a autoridade coatora seja compelida a proferir decisão nos autos do procedimento administrativo de deferimento de benefício de aposentadoria por tempo de contribuição.
Primeiramente, no que se refere à inadequação da via eleita, verifico que foram trazidos aos autos documentos suficientes para embasar o mandado de segurança, sem a necessidade de dilação probatória superveniente.
No caso concreto, o impetrante requereu administrativamente o benefício em 15-04-2019.
A Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o procedimento administrativo no âmbito da Administração Pública, no Capítulo XI, dispõe sobre o dever de decidir da autoridade administrativa, in verbis:
Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência.
Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Como se observa, o artigo 49 da Lei nº 9.784-99 estabelece o prazo de 30 (trinta dias) para que a Administração aprecie requerimento protocolizado em sede de procedimento administrativo. Embora a lei não fixe um prazo para a tramitação do procedimento administrativo, mas tão somente para a decisão depois de concluída a instrução, o certo é que não se mostra razoável que a autoridade deixe de se pronunciar definitivamente sobre o requerimento do administrado. Ademais, ainda que se admita a dilação do referido prazo, essa deve se dar em consonância com os ditames do art. 5º, inciso LXXVIII da Constituição da República, o qual assegura ao cidadão, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, nos seguintes termos:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(…) LXXVIII – a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação;
De outro lado, não se pode olvidar que atuação da Administração Pública deve se pautar, dentre outros, pelo princípio da eficiência. No que se refere ao tema, mostra-se salutar a remissão ao magistério do advogado e professor Ubirajara Costódio Filho, em seu artigo A Emenda Constitucional 19/98 e o Princípio da Eficiência na Administração Pública (In Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: Revista dos Tribunais, n. 27, p. 210-217, abr-jul. 1999, p. 214), in verbis:
[...]
"Do exposto até aqui, identifica-se no princípio constitucional da eficiência três ideias: prestabilidade, presteza e economicidade. Prestabilidade, pois o atendimento prestado pela Administração Pública deve ser útil ao cidadão. Presteza porque os agentes públicos devem atender o cidadão com rapidez. Economicidade porquanto a satisfação do cidadão deve ser alcançada do modo menos oneroso possível ao Erário público. Tais características dizem respeito quer aos procedimentos (presteza, economicidade), quer aos resultados (prestabilidade), centrados na relação Administração Pública/cidadão.
Ocorre que há também outra espécie de situação a ser considerada quanto à Administração e que não engloba diretamente os cidadãos. Trata-se das relações funcionais internas mantidas entre os agentes administrativos, sob o regime hierárquico. Nesses casos, é fundamental que os agentes que exerçam posições de chefia estabeleçam programas de qualidade de gestão, definição de metas e resultados, enfim, critérios objetivos para cobrar de seus subordinados eficiência nas relações funcionais internas dependerá a eficiência no relacionamento Administração Pública/cidadão.
Observando esses dois aspectos (interno e externo) da eficiência na Administração Pública, então, poder-se-ia enunciar o conteúdo jurídico do princípio da eficiência nos seguintes termos: a Administração Pública deve atender o cidadão na exata medida da necessidade deste com agilidade, mediante adequada organização interna e ótimo aproveitamento dos recursos disponíveis."
Assim, não havendo escusa fática quanto ao excesso de prazo, prevalece o direito subjetivo do impetrante em ter seu procedimento administrativo analisado sob o manto da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, Constituição de 1988). Nesse sentido:
PREVIDENCIÁRIO. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO DE REVISÃO DE BENEFÍCIO DE APOSENTADORIA. OMISSÃO DA AUTORIDADE COATORA. DEMORA DESARRAZOADA NA TRAMITAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO.
1. Mandado de segurança impetrado contra ato do chefe do INSS que deixou de dar andamento ao pedido administrativo de revisão de aposentadoria por tempo de contribuição. 2. Ofensa ao princípio da eficiência e ao direito constitucional à razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88).
3. Negado provimento à remessa necessária, nos termos do voto.
(0031988-75.2018.4.02.5154 – 2ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Rel. Desembargadora Simone Schreiber, data de disponibilização 13-03-2019)
ADMINISTRATIVO. DEMORA NA ANÁLISE DE REQUERIMENTOS ADMINISTRATIVOS. RELATÓRIO FINAL DE PESQUISA - RFP. PEDIDO DE GUIA DE UTILIZAÇÃO. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. ART. 49 DA LEI 9.784, DE 1999.
-Trata-se de remessa necessária, tida como consignada (art. 14, § 1º da Lei 12.016/2009), e de recurso de apelação interposto pelo DNPM - Departamento Nacional de Produção Mineral - em face da sentença de fls. 89/92, que concedeu a segurança vindicada para determinar que a autoridade coatora, "no prazo de 30 dias, proceda à vistoria in loco pendente do Relatório Final de Pesquisa (RFP) - protocolizado em 07.05.2010 e em outros 30 dias decida o pedido de renovação de Guia de Utilização (GU nº 010/2011)".
-A questão posta nos autos cinge-se à existência de ilegalidade na inércia da autoridade impetrada em analisar requerimentos administrativos de renovação de guia de utilização e de aprovação do Relatório Final de Pesquisa - RFP. -A Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, introduziu, no artigo 37 da Constituição Federal, o princípio da eficiência entre os princípios norteadores das ações da Administração Pública. Tal modificação teve como objetivo proporcionar um novo paradigma de gestão administrativa, visando a racionalização dos gastos com a maximização da qualidade na atuação administrativa.
-No que se refere à tramitação dos processos, tal questão ganhou força, com a introdução, pela Reforma do Judiciário, através da Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de 2004, da garantia à duração razoável do processo administrativo e dos meios que assegurem a celeridade de sua tramitação, conforme artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição.
-Cumpre destacar, ainda, o disposto na Lei 9.784, de 1999, que, ao tratar do dever de decidir no âmbito do processo administrativo federal, estabelece que, "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada".
-Os referidos prazos são estipulados a fim de facilitar à Administração o controle e organização dos procedimentos administrativos, evitando-se abusos e arbitrariedades por parte de seus agentes contra o administrado, na busca de maior eficiência administrativa, assim como a 1 demora em responder aos pleitos do cidadão viola a segurança jurídica e os direitos fundamentais, entre outros.
- No caso dos autos, de fato, constata-se a inércia da Administração frente ao protocolo do Relatório Final de Pesquisa - RFP, datado de 07.05.2010 e ao pedido de Guia de Utilização (GU nº 010/2011), cuja renovação está pendente de análise desde 23.07.2014 (fls. 34/36).
-Dessa forma, o que se observa é uma demora excessiva da autoridade impetrada (mais de sete anos), sem concluir a análise do requerimento, não se vislumbrando razoabilidade no acolhimento das alegações expendidas pelo apelante, no sentido de que a fase de instrução não estaria concluída.
-Outrossim, tendo em vista que o Decreto-Lei 227/1967 (Código de Minas) não contém qualquer disposição fixando o prazo para análise de tais requerimentos, é de ser aplicada, à espécie, a Lei 9.784/1999, acima aludida, como acertadamente decidiu o Il. Magistrado a quo. Precedentes.
- Remessa necessária e recurso desprovidos.
(0103405-67.2015.4.02.5001 – 8ª Turma Especializada TRF 2ª Região, unânime, Rel. Desembargadora Vera Lucia Lima, data de disponibilização 12-08-2019).
Dos honorários do advogado
Sem honorários recursais, em razão do provimento da apelação, conforme entendimento fixado pelo Superior Tribunal Justiça (Embargos de Declaração no Agravo Interno no Recurso Especial nº 1.573.573, Julgamento em 04.04.2017, Relator Ministro Marco Aurélio Bellizze), e em razão do art. 25 da Lei nº 12.016-09.
Voto no sentido de dar provimento à apelação, para deferir a ordem, determinando que a autarquia previdenciária proceda à análise do requerimento do impetrante sob o nº 1097081992, no prazo de 30 (trinta) dias.
Documento eletrônico assinado por ANDRÉ FONTES, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20000093684v2 e do código CRC 3bef1f00.
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Data e Hora: 19/2/2020, às 18:10:51