Apelação/Remessa Necessária Nº 5013515-88.2023.4.02.5118/RJ
RELATOR: Desembargador Federal REIS FRIEDE
APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS (INTERESSADO)
APELADO: MARIA APARECIDA MARTINS DE LUCENA (IMPETRANTE)
ADVOGADO(A): ALEXSSANDER TAVARES DE MATTOS (OAB RJ093123)
RELATÓRIO
Trata-se de Remessa Necessária e Apelação Cível interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS em face de sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal de Duque de Caxias que julgou procedente o pedido e concedeu a segurança, para determinar ao impetrado, o efetivo processamento do recurso administrativo (protocolo 74445464/Processo: 44236.005090/2023-31), com o imediato encaminhamento à instância recursal administrativa, no prazo máximo de 15 (quinze) dias corridos, sob pena de multa de R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento, limitada ao montante de R$5.000,00 (cinco mil reais).
Pretendeu a Parte Impetrante obter provimento jurisdicional que obrigasse o INSS a dar andamento ao Recurso Especial interposto no âmbito administrativo, protocolizado em 07/05/2023, relativo à benefício previdenciário de Auxílio por Incapacidade Temporária.
Parecer do Ministério Público Federal em primeiro grau opinando opina pela extinção do feito, sem resolução do mérito, ante a perda superveniente do seu objeto (evento 36 dos autos originários).
Em suas razões recursais, requer a Parte Apelante a denegação da ordem e que seja afastada a multa cominada, eis que não teria havido resistência da Autarquia que justificasse sua fixação, alegando que "convive com a falta notória de recursos materiais e humanos para um procedimento mais célere.". Sustenta, ainda, que "o próprio Superior Tribunal de Justiça já pacificou entendimento no sentido de que só é possível a exigência das astreintes após o descumprimento da ordem, quando intimada pessoalmente a parte obrigada por sentença judicial.". Aduz "a importância de que seja expressamente fixado na decisão que impôs a multa diária um patamar máximo" e que o prazo fixado é exíguo. Argumenta, ademais, que "o valor das astreintes deve atender ao princípio da proporcionalidade" e que "é imprescindível, como regra, a manifestação administrativa antes do segurado instar o Poder Judiciário sobre o pretenso direito a benefício previdenciário". Acresce, outrossim, que incide, na hipótese, os princípios da separação dos poderes e da reserva do possível, na medida em que a Autarquia sofreu as consequências de aposentadorias em massa de servidores públicos. Assevera que o deferimento da medida pleiteada fere os princípios da isonomia e da impessoalidade e que a legislação que disciplina a matéria traz um prazo mínimo para decidir após a conclusão de toda instrução processual. Ressalta, ainda, que "tem adotado providências para a regularização da análise dos requerimentos administrativos de benefícios, com implementação das Centrais de Análises, implantação do INSS Digital, implementação de concessão automática de determinados benefícios, instituição do trabalho remoto aos servidores com exigência de maior produtividade, entre outros", de modo que não se pode falar em sua inércia ou desídia. Subsidiariamente requer que seja adotado como parâmetro temporal o prazo de 90 dias definido pelo Supremo Tribunal Federal na modulação dos efeitos no julgamento do Recurso Extraordinário n. 631.240/MG.
Contrarrazões apresentadas pela Parte Impetrante (evento 49 dos autos originários).
Manifestação do Ministério Público Federal em segundo grau pugnando pela sua não intervenção no feito (evento 5).
É o breve Relatório.
VOTO
Tendo em vista que a questão principal do mandamus é eminentemente de procedimento administrativo, cumpre consignar a competência desta Turma para apreciar o presente feito, posto que se trata de examinar a atuação da autoridade administrativa (e não os requisitos para a concessão/revisão de benefício previdenciário).
Conheço do recurso e da remessa necessária tendo em vista estarem presentes os pressupostos de admissibilidade.
Compulsando-se os autos, verifica-se que a parte impetrante protocolizou, perante o INSS, recurso especial administrativo, em 07/05/2023, relativo à benefício previdenciário de Auxílio por Incapacidade Temporária (evento 1, anexo 2, p. 10-12 dos autos originários), sem que, até o momento da impetração do Mandamus, tenha tido conhecimento do resultado.
A apreciação do requerimento da parte impetrante não pode ficar condicionada, por tempo indefinido, à manifestação da autoridade administrativa.
O prazo para a decisão do processo no âmbito da Administração Pública Federal é regulado pelos artigos 48 e 49, da lei nº 9.784/99:
“Art. 48. A Administração tem o dever de explicitamente emitir decisão nos processos administrativos e sobre solicitações ou reclamações, em matéria de sua competência."
"Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.”
Ao requerente é assegurado o direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação, tanto na esfera administrativa, quanto na judicial, conforme preceitua a Constituição da República:
"Art. 5, inc. LXXVIII da Constituição Federal /88 – “A todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.
Outrossim, a atuação do gestor público deve estar em consonância com os demais princípios que norteiam a atuação da Administração, notadamente, os princípios da eficiência e da razoabilidade, previstos no artigo 2º, caput, da lei nº 9.784/99 e no artigo 37, caput, da CFRB/88.
Não tendo o INSS apresentado justificativas aceitáveis para a demora, tem o impetrante o direito líquido e certo de obter imediatamente uma decisão para o seu pedido administrativo ainda não apreciado. Portanto, ainda que a inércia não advenha de voluntária omissão dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais da máquina estatal, resta caracterizada a ilegalidade.
Neste sentido, veja-se, mutatis mutandi, julgado desta E. Sexta Turma Especializada:
REMESSA EX OFFICIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO ADMINISTRATIVO DE IMPLEMENTAÇÃO DE BENEFÍCIO DE ASSISTENCIAL. Mandado de segurança remetido a esta Corte apenas por força do obrigatório duplo grau. Ordem concedida para que o INSS, à luz do artigo 49 da Lei nº 9.784/99, proceda à apreciação de pedido administrativo de implementação do benefício assistencial. Sentença que reconhece a morosidade do INSS, eis que decorridos meses sem apreciação do pleito. Hipótese simples, na qual o próprio impetrado não apela e concorda com a sentença. Remessa desprovida. (Remessa Necessária nº 5008532-51.2020.4.02.5118/RJ, Relator Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO, TRF2 - Sexta Turma Especializada, julgamento em Sessão Virtual do dia 05/04/2021)
No tocante à imposição de multa cominatória, impende observar que o atual sistema processual atribuiu ao Magistrado o poder de utilizar, inclusive de ofício, de meios executivos que objetivem a entrega da prestação devida ou de seu sucedâneo prático de resultado equivalente, nos termos dos artigos 536 e 537, do CPC, in verbis:
"Art. 536. No cumprimento de sentença que reconheça a exigibilidade de obrigação de fazer ou de não fazer, o juiz poderá, de ofício ou a requerimento, para a efetivação da tutela específica ou a obtenção de tutela pelo resultado prático equivalente, determinar as medidas necessárias à satisfação do exequente.
§ 1o Para atender ao disposto no caput, o juiz poderá determinar, entre outras medidas, a imposição de multa, a busca e apreensão, a remoção de pessoas e coisas, o desfazimento de obras e o impedimento de atividade nociva, podendo, caso necessário, requisitar o auxílio de força policial.
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Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.”
Assim, é admissível, contra a Fazenda Pública, a aplicação de multa diária como meio coercitivo de impor o implemento de medida antecipatória ou de sentença definitiva de obrigação de fazer.
Sobre o tema, veja-se o seguinte julgado do C. STJ, in verbis:
“[...] O STJ, no julgamento do Recurso Especial 1.474.665/RS, sob o manto dos repetitivos, esclareceu ser possível a imposição de multa à Fazenda Pública nas obrigações de fazer. Assim, esse instituto não é dirigido apenas ao particular, sendo permitida sua fixação também em desfavor da Fazenda Pública. [...]
(REsp 1830511/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/10/2019, DJe 11/10/2019)
Observe-se, contudo, que a imposição de multa cominatória com o escopo de assegurar o adimplemento da obrigação de fazer, a ser cumprida pela Administração Pública, deve obedecer ao critério da razoabilidade, sendo certo que, embora a astreinte deva ser expressiva a ponto de coagir o devedor a cumprir o preceito, não pode configurar-se num ônus excessivo, sob pena de desrespeito à equidade que deve balizar as decisões judiciais.
Nesse sentido:
“[...] O valor total fixado a título de astreinte somente poderá ser objeto de redução se fixada a multa diária em valor desproporcional e não razoável à própria prestação que ela objetiva compelir o devedor a cumprir, nunca em razão do simples valor total da dívida, mera decorrência da demora e inércia do próprio devedor. Precedentes.
7. Recurso especial conhecido e não provido.” (STJ, REsp 1641133/MG, Rel. Ministra NANCY ANDRIGHI, TERCEIRA TURMA, julgado em 20/06/2017, DJe 01/08/2017)
Além disso, cumpre asseverar que o valor da astreinte não faz coisa julgada material, podendo ser revisto quando verificada a insuficiência ou excessividade da mesma, nos termos do artigo 537, §1º, do CPC.
Compulsando os autos, verifica-se que a medida coercitiva imposta pelo Magistrado a quo no valor de R$ 100,00 (cem reais) por dia de atraso, até o limite de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), revela-se consonante com os critérios da razoabilidade e proporcionalidade.
Nos termos do enunciado da Súmula 410/STJ: "A prévia intimação pessoal do devedor constitui condição necessária para a cobrança de multa pelo descumprimento de obrigação de fazer ou não fazer".
A jurisprudência pátria recente vem formando o entendimento no sentido de que, para incidência da multa, é necessária a intimação pessoal da Gerência Executiva do INSS para cumprimento da diligência, por expressa previsão legal (Lei nº. 9.494/97 e Lei nº. 8.437/92).
Verifica-se que, no caso em exame, foi expedida notificação eletrônica dando ciência da sentença à Gerência Executiva do INSS em 04/04/2024 (evento 54 dos autos originários).
Nesse contexto, não merece qualquer reparo a sentença proferida, que determinou à autoridade impetrada que proceda ao julgamento do protocolo administrativo nº 1599142587, no prazo de 30 (trinta) dias, uma vez que a morosidade no processamento do procedimento administrativo constitui afronta ao art. 5º, LXXVIII, da CRFB/88.
Mostra-se, desta feita, razoável o prazo concedido na Sentença para andamento do recurso especial administrativo protocolizado em 07/05/2023, relativo à benefício previdenciário de Auxílio por Incapacidade Temporária, mormente em razão do princípio da eficiência da Administração Pública.
Neste sentido, veja-se, mutatis mutandi, o seguinte julgado desta E. Corte:
REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA NA APRECIAÇÃO DE REQUERIMENTO DE BENEFÍCIO JUNTO AO INSS. VIOLAÇÃO À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO.
1. Trata-se de remessa necessária de apelação do INSS contra a sentença que concedeu a segurança requerida e julgou procedente o pedido formulado, para determinar que a autoridade coatora apreciasse o pedido administrativo.
2. O art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Cidadã, assegura aos litigantes, inclusive na esfera administrativa, a razoável duração do processo, não sendo lícito ao INSS prorrogar, indefinidamente, a análise e decisão de seus processos administrativos.
3. No caso, a impetrante aguarda há mais de um ano uma resposta do INSS ao requerimento de restabelecimento do benefício de aposentadoria por idade e ao pagamento de não recebidos, requeridos em 22/09/2020. A Lei nº 9.784/99 estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, desde que haja motivação expressa (e, certamente, justificativa plausível), para análise do processo administrativo, e de 30 dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente.
4. A partir da análise do diploma legal que trata de regras mais específicas, a apreciação do requerimento do benefício previdenciário, junto ao INSS, deveria ocorrer no prazo (máximo) de até 45 dias, a teor do que preceitua o art. 41-A, §5º, da Lei 8.213/91, extrapolando-se tal prazo apenas de forma excepcional, desde que haja motivação justificável (e plausível), ou seja, que não decorra da mera morosidade por ineficiência da estrutura administrativa.
5. Além disso, na decisão proferida no RE n° 1.171.152 (rel. Min. Alexandre de Moraes, Plenário, DJ 17/02/2021) o Supremo Tribunal Federal homologou o Termo de Acordo que prevê que o INSS tem os prazos de 30 a 90 dias para a análise dos pedidos de benefícios assistenciais, a depender da complexidade do pedido.
6. Na hipótese, a despeito das dificuldades enfrentadas pela autarquia federal para dar prosseguimento aos inúmeros requerimentos que lhe são dirigidos, há de ser ponderado o direito do beneficiário a uma resposta sobre o seu requerimento, não sendo razoável esperar que aguarde indefinidamente pela análise do seu direito ao pagamento de benefício. Precedente.
7. Com relação à multa aplicada, é pacífico na jurisprudência a possibilidade de fixação de multa diária (astreinte) em face da Fazenda Pública, para compeli-la ao cumprimento de obrigação de fazer, não fazer ou entregar coisa. Assim, permanecendo o descumprimento de ordem judicial, sem justificativa plausível ou bastante, pela parte, ainda que se trate da entidade fazendária, poderá o magistrado fixar multa diária, de natureza coercitiva, buscando o cumprimento da determinação estabelecida. Trata-se de medida inerente ao ‘poder geral de efetivação’ (art. 139, inciso IV, do CPC/15). Precedente.
8. Na hipótese, nota-se que não foi, efetivamente, fixada a multa pelo eventual descumprimento da ordem de apreciação do requerimento de reativação do benefício. De outra parte, a autarquia promoveu o andamento do processo administrativo a partir de 21/06/2023. Desse modo, o prazo determinado pela sentença foi cumprido sendo desnecessária a imposição da medida coercitiva.
9. Remessa necessária e recurso conhecidos e desprovidos.
(Apelação/Remessa Necessária nº 5004979-42.2023.4.02.5101/RJ, Relator Juíza Federal Convocada MARCELLA ARAUJO DA NOVA BRANDAO, TRF2 - Sétima Turma Especializada, julgamento na Nova Sessão virtual, realizada no período de 07/08/2024, às 00:00, a 13/08/2024, às 13:00)
Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento ao Apelo e à Remessa Necessária. Sem honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009).